De komende vijfentwintig jaar: een toekomstverkenning voor Nederland (WRR-rapport nr. 15, 1977) is de eerste toekomstverkenning die de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) ooit publiceerde, informeel bekend als de “Algemene Toekomstverkenning” (ATV). Het rapport probeert een samenhangend toekomstbeeld voor de lange termijn te schetsen, als bijdrage aan meningsvorming, politieke keuzen en beleid.
Methode
De WRR komt tot zijn toekomstbeeld door bestaande trends te extrapoleren, uitgesplitst naar zestien maatschappelijke sectoren en uitgewerkt in twee varianten. Dit is dus expliciet een trendextrapolatie, niet een scenarioverkenning met bewust uiteenlopende toekomstbeelden: in de terminologie van WRR-Verkenning 24, Uit zicht (2010) zou dit rapport zelf later als voorbeeld gelden van “forecasting” in plaats van “foresight”. Tijdshorizon: expliciet 25 jaar vooruit vanaf 1977, dus tot ongeveer 2002.
Hoe het rapport tot stand kwam
Het rapport is het werk van de Commissie Algemene Toekomst Verkenning (ATV), die de WRR op 10 januari 1974 instelde. De commissie startte met enkele Raadsleden en vertegenwoordigers van de vijf adviserende bureaus van de Raad (het Centraal Bureau voor de Statistiek, de Rijksplanologische Dienst, het Centraal Planbureau, de Commissie voor Ontwikkeling van Beleidsanalyse en het Sociaal en Cultureel Planbureau), en groeide daarna uit tot een bredere commissie van rond de zestien leden. Onder hen: een hoogleraar bestuurswetenschappen, een criminologe, een arbeidspsycholoog, een hoogleraar sociale geneeskunde, een politicoloog werkzaam bij Philips, en, opvallend voor een rapport uit 1977, een klimaatdeskundige van het KNMI (hoofd van de afdeling Verwachtingsmethodieken) – een vroeg signaal dat klimaat destijds al als serieuze onzekerheidsfactor werd meegewogen.
De basis voor het werk lag in de nota “Vooronderstellingen voor een verrassingsvrije toekomstverkenning” (mei 1975): een expliciete keuze om uit te gaan van voortzetting van destijds algemeen onderkende ontwikkelingen, zonder rekening te houden met plotselinge schokken. Voor de meeste leden was het werk een nevenfunctie naast hun gewone baan. Mede door de wettelijke zittingstermijn van de toenmalige Raad, die op 1 januari 1978 afliep, moest de commissie binnen ruim drie en een half jaar tot een eindrapport komen. Pas in de loop van 1975 was de commissie compleet, wat de beschikbare tijd verder bekortte.
Zestien maatschappelijke sectoren
De verkenning bouwt de zestien sectoren op in drie lagen: externe ontwikkelingen die grotendeels buiten de Nederlandse invloedssfeer liggen, maatschappelijke ontwikkelingen die voor beide varianten gezamenlijk zijn beschreven, en de economische, ruimtelijke en milieuontwikkelingen die juist apart per variant zijn uitgewerkt, in twee losse hoofdstukken.
- Externe ontwikkelingen: grondstoffen, energie, Nederland en West-Europa, defensie, klimaat
- Maatschappelijke ontwikkelingen (gezamenlijk beschreven voor beide varianten): bevolking, politieke en sociale ontwikkelingen, sturing en ordening van de samenleving, gezin, sociale dienstverlening, gezondheidszorg en sociale hulpverlening, onderwijs, vrije tijd, communicatie en informatie, strafbaar gedrag
- Arbeid, economie, ruimte en milieu (apart uitgewerkt voor variant A en variant B): arbeid, economische ontwikkeling, ruimtelijke ontwikkeling (wonen, verkeer en vervoer, ruimtebeslag door productie, recreatie), milieu (waterverontreiniging, luchtverontreiniging, landschap en natuurlijk milieu)
Twee varianten
De twee varianten verschillen vooral in de veronderstelde economische groei. Beide zijn nadrukkelijk niet extreem: ze gaan ervan uit dat ontwikkelingen die destijds algemeen werden onderkend, zich zouden voortzetten. De toekomstbeelden zijn niet primair bedoeld om beleidsaanbevelingen te formuleren, maar om de noodzaak van anticiperende politieke besluitvorming te onderstrepen.
De keuze om alleen de groeivoet te laten varieren, was uitdrukkelijk een compromis. Variant B gaat uit van een geleidelijk afnemende economische groei, tot uiteindelijk 0 procent, tegenover een hogere, gehandhaafde groeivoet in variant A. De Raad erkende in het rapport zelf dat deze aanpak kwetsbaar is voor kritiek: door maar een veronderstelling te varieren, kan de indruk ontstaan dat de toekomst grotendeels vastligt en nauwelijks beinvloedbaar is door beleid. Raadsleden wezen er destijds al op dat het varieren van bijvoorbeeld de houding ten opzichte van arbeid, in plaats van alleen de groeivoet, tot sterker uiteenlopende toekomstbeelden had kunnen leiden, bijvoorbeeld voor het onderwijs.
Gesignaleerde knelpunten
- Toenemende aantasting van natuur en milieu door economische ontwikkeling.
- Onzekerheid of de werkloosheid kan worden teruggedrongen tot 150.000.
- Toenemend energieverbruik.
- Ontgroening en vergrijzing van de bevolking.
- Veranderende functie van het gezin, mede doordat steeds meer gehuwde vrouwen gaan werken.
- Toenemende overheidsbemoeienis op bijna alle terreinen, waarbij het karakter verschuift van regelgeving naar onderhandeling.
Deze knelpunten doen zich in beide toekomstbeelden min of meer in dezelfde mate voor; andere knelpunten zijn specifieker voor een van de twee varianten.
Interessante observaties voor toekomstverkenners
Wat vooral opvalt, vanuit het perspectief van bijna vijftig jaar later: de vergrijzing, de toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen en de verschuiving van overheidssturing naar onderhandeling zijn ontwikkelingen die zich inderdaad hebben doorgezet, en die tot op de dag van vandaag terugkeren in toekomstverkenningen op deze database. De precieze werkloosheidsdoelstelling van 150.000 is achterhaald door de werkelijkheid, wat illustreert waarom trendextrapolatie op een horizon van 25 jaar kwetsbaar is voor structuurbreuken die het rapport zelf niet kon voorzien, zoals de oliecrises en latere globalisering.
Dit rapport, ook wel de Algemene Toekomstverkenning (ATV) genoemd, vormde het startpunt van een lange zoektocht binnen de WRR naar de juiste vorm voor beleidsgericht toekomstonderzoek. Al binnen enkele jaren koos de raad voor een principieel andere aanpak: in plaats van een enkele geëxtrapoleerde trendlijn ontwikkelde de WRR in Beleidsgerichte toekomstverkenning deel 1 (1980) een raamwerk van zes ideaaltypische maatschappijvisies. Vijfentwintig jaar na dit rapport evalueerde de WRR de ATV zelf uitgebreid in Vijfentwintig jaar later (2004), met als belangrijkste les dat toekomstverkenningen een explicietere probleemstelling en doelgroep nodig hebben dan de ATV had.
Lees ook:
- WRR (2004): Vijfentwintig jaar later
- WRR (1980): Beleidsgerichte toekomstverkenning, deel 1
- WRR (2010): Uit zicht – Toekomstverkennen met beleid
Bron: De komende vijfentwintig jaar (WRR-rapport 15, 1977), Engelstalige versie: The next twenty-five years
