PBL/CPB (2025): Toekomstverkenning WLO – Vier scenario’s voor Nederland in 2040, 2050 en 2060

Door

03/07/2025

De Toekomstverkenning WLO (voluit Welvaart en Leefomgeving) is de derde volledige editie van de langlopende PBL/CPB-scenariostudie naar de fysieke leefomgeving van Nederland, gepubliceerd op 3 juli 2025. Voor het eerst werkt de WLO vier scenario’s uit in plaats van twee, en voor het eerst wordt een klimaatcomponent expliciet als tweede as toegevoegd naast economische groei. De horizon reikt tot 2060, tien jaar verder dan de voorgaande editie uit 2015.

Doel en achtergrond

PBL-directeur Marko Hekkert vat de kernfunctie van de reeks als volgt samen: “Regeringen hebben vaak moeite veel verder vooruit te kijken dan de lopende kabinetsperiode. Veel keuzes die worden gemaakt zijn echter voor veel langere tijd van invloed op de manier waarop we leven en de welvaart die we hebben. Dat zie je bijvoorbeeld aan de aanleg van woningen, infrastructuur en elektriciteitsnetwerken. De Toekomstverkenning WLO geeft richting en houvast aan dit soort beleidskeuzes.” De scenario’s zijn nadrukkelijk beleidsneutraal: het is niet de bedoeling dat beleidsmakers een van de vier kiezen, maar juist de onderlinge verschillen laten zien in welke richtingen Nederland zich zou kunnen ontwikkelen. De scenario’s worden onder meer verplicht gebruikt bij maatschappelijke kosten-batenanalyses van infrastructuur- en woningbouwplannen.

Methode

Onderzoekers uit verschillende vakgebieden van het PBL werkten aan de studie, met medewerking van het CPB en verkeerskundig onderzoeksinstituut SWOV. Het hoofdrapport (74 pagina’s, productnummer 5450) wordt ondersteund door vijf thematische cahiers: Economie, Demografie, Klimaat en energie, Mobiliteit, en Regionale ontwikkelingen en ruimtegebruik, elk gepubliceerd via de projectwebsite wlo2025.nl. Net als in eerdere edities zijn de scenario’s “beleidsarm”: ze projecteren wat er gebeurt bij voortzetting van bestaand beleid, niet wat er zou moeten gebeuren. Tijdshorizon: tot 2060.

Waarom drie zichtjaren: 2040, 2050 en 2060

De WLO 2025 werkt met drie zichtjaren in plaats van een enkel eindjaar, en dat sluit aan bij drie verschillende praktische horizonnen waarmee beleidsmakers werken. 2040 is de nabijere horizon die aansluit bij lopende investeringsbeslissingen over wonen en infrastructuur. 2050 is het jaar waarop internationaal en Europees klimaatbeleid is geijkt: in het scenario met een snelle mondiale transitie is 2050 expliciet het jaar waarin Europa klimaatneutraal moet zijn, waardoor dit zichtjaar de scenario’s rechtstreeks koppelt aan bestaande klimaatdoelen. 2060 is de verste horizon, welbewust verder weg dan waar een individueel kabinet invloed op heeft: PBL-directeur Marko Hekkert wijst erop dat keuzes over de aanleg van woningen, infrastructuur en elektriciteitsnetwerken voor veel langere tijd doorwerken dan een kabinetsperiode, en dat de WLO daarom bewust verder vooruitkijkt dan de gebruikelijke beleidshorizon.

Belangrijkste trends in de rapportage

Los van de scenarioverschillen noemt de WLO 2025 een aantal ontwikkelingen die in alle vier de scenario’s terugkomen, naast een aantal die juist sterk uiteenlopen per scenario:

Voortgaande vergrijzing en een toenemend aantal eenpersoonshuishoudens, in alle vier de scenario’s.
Een sterk scenario-afhankelijke bevolkingsomvang in 2060: van 18,2 miljoen inwoners in het laaggroei-scenario tot 21,9 miljoen in het hooggroei-scenario, met de grootste verwachte groei in de Randstad en omliggende provincies.
Een onzekere maar in alle scenario’s positieve huishoudensgroei: van een half miljoen extra huishoudens bij lage groei tot 3 miljoen bij hoge groei, met gevolgen voor de omvang van de woningbouwopgave.
Een nieuwe klimaatcomponent ten opzichte van eerdere WLO-edities: de twee groei-scenario’s worden nu gecombineerd met zowel een snelle als een vertraagde mondiale klimaattransitie, wat vier plausibele combinaties oplevert in plaats van twee.
Afnemende afhankelijkheid van energie-import in alle scenario’s, met de sterkste elektrificatie van het wegverkeer bij een snelle klimaattransitie.
De hoogste benodigde investeringen in de energietransitie in het scenario met lage economische groei en een snelle klimaattransitie, omdat verduurzamingstechnologie daar langzamer goedkoper wordt.
Bij lage economische groei een verschuiving naar kortere internationale handelsketens en meer eigen productie in Nederland van goederen die nu worden geïmporteerd.

De vier scenario’s: twee assen in plaats van een

Nieuw ten opzichte van de WLO 2015 is dat de vier scenario’s ontstaan uit het combineren van twee onafhankelijke onzekerheden: de mate van economische groei (hoog of laag) en de snelheid van de mondiale transitie naar klimaatneutraliteit (snel of vertraagd). Dat levert een assenkruis van vier combinatiescenario’s op, in plaats van de enkelvoudige groei-as van de WLO 2015.

Hoge economische groei: voortgaande wereldhandel, Nederland specialiseert zich verder in kennisintensieve diensten, doorgaande bevolkingsgroei. Inwoneraantal kan oplopen tot 21,9 miljoen in 2060, met de grootste groei in de Randstad en omliggende provincies. Het aantal huishoudens kan met 3 miljoen toenemen tot 2060.
Lage economische groei: gaat gepaard met internationale conflicten en handelsbeperkingen, waardoor de Nederlandse industrie zich meer richt op het zelf produceren van goederen die nu worden geimporteerd. Inwoneraantal komt uit op 18,2 miljoen in 2060, met slechts een half miljoen extra huishoudens.
Snelle klimaattransitie: Europa bereikt netto-nul CO2-uitstoot in 2050. Wegverkeer wordt spoedig elektrisch en de import van fossiele brandstoffen daalt sterk.
Vertraagde klimaattransitie: netto-nul wordt pas in 2075 bereikt. De benodigde investeringen voor de energietransitie zijn juist het hoogst in de combinatie van lage economische groei met een snelle transitie, omdat verduurzamingstechnologie in dat scenario maar langzaam goedkoper wordt.

In alle vier de scenario’s wordt Nederland minder afhankelijk van energie-import, ongeacht de snelheid van de transitie. En in alle scenario’s groeit het aantal eenpersoonshuishoudens en zet de vergrijzing door, al is de omvang van de totale woningbouwopgave op lange termijn onzeker: die hangt sterk af van welk combinatiescenario zich voordoet.

Beleidsrelevantie en dilemma’s

Onzekere omvang van de woningbouwopgave: van een half miljoen tot 3 miljoen extra huishoudens tot 2060, een bandbreedte die grote gevolgen heeft voor de benodigde investeringen in woningen, infrastructuur en energienetten die vaak vijftig tot honderd jaar meegaan.
Investeringsdilemma bij lage groei plus snelle transitie: de benodigde klimaatinvesteringen zijn dan het hoogst, terwijl er economisch het minste ruimte voor is, omdat verduurzamingstechnologie langzamer goedkoper wordt.
Regionale verschillen: bij hoge groei concentreert de bevolkingstoename zich sterk in de Randstad en omliggende provincies, wat vraagt om regionaal gedifferentieerd beleid in plaats van een landelijk uniforme aanpak.

Interessante observaties voor toekomstverkenners

De overstap van een enkelvoudige groei-as (WLO 2015: Hoog/Laag) naar een echt assenkruis van twee onafhankelijke onzekerheden (economische groei x transitiesnelheid) is een methodologische stap dichter naar het klassieke scenarioplanning-model met vier kwadranten, zoals ook de Ruimtelijke Verkenning 2023 van het Planbureau voor de Leefomgeving gebruikt. Al werkt die voor de Ruimtelijke Verkenning met een cultuurtheoretisch assenkruis van Hierarchisch, Individualistisch, Egalitair en Fatalistisch, in plaats van economie x klimaat). In termen van Jim Dator’s archetypen (Growth/Continuation, Collapse, Discipline, Transformation, een eigen interpretatie die de WLO zelf niet hanteert) ligt het kwadrant hoge groei plus snelle transitie het dichtst bij Transformation (bewuste, voorspoedige verandering), hoge groei plus vertraagde transitie bij Continued Growth, en de twee lage-groei kwadranten bij Discipline: een toekomst met minder ruimte om te kiezen, waarin klimaatdoelen alleen via striktere sturing haalbaar zijn, zeker in de combinatie met een snelle transitie die dan onevenredig duur uitpakt. Geen van de vier kwadranten benadert een Collapse-scenario: net als in 2015 blijven de WLO-scenario’s bewust “rustig” en beleidsarm, geschikt voor kosten-batenanalyses maar minder geschikt om radicale breukmomenten te verkennen.

Met deze editie beslaat de WLO-reeks inmiddels bijna twintig jaar: van de vier brede scenario’s van WLO 2006, via de smallere bandbreedte van WLO 2015 (met tussentijds een robuustheidstoets in 2010 en een horizonscan in 2013), naar de terugkeer van vier scenario’s in 2025, nu opgebouwd rond een expliciete klimaatas. Die ontwikkeling weerspiegelt een bredere trend in Nederlands overheidsbeleid: klimaattransitie is van een aanvullend thema binnen de WLO (in 2015 nog onderdeel van de groei-as) verschoven naar een eigen, gelijkwaardige onzekerheidsdimensie naast economische groei.

Lees ook:

Bron: Toekomstverkenning WLO (PBL, 2025), nieuwsbericht bij de publicatie